Good Governance, Akuntansi dan Akuntanbilitas

Good Governance, Akuntansi dan Akuntanbilitas
Kariyoto

              
Isu good governance mulai mencuat pada  akhir tahun 1980-an, terpicu oleh runtuhnya tembok Berlin dan kemiskinan di Eropa Timur, Afrika, dan Asia. Konsepsi good governance yang lahir di Eropa mendapat dukungan kuat dari negara industri di luar Eropa dan badan-badan pemberi pinjaman internasional, seperti U.K. Overseas Development Administration, United Nations Development Programe, dan World Bank (Minogue, 1987). Mereka secara substansial memberikan pengertian yang sama rnengenai good governance ini, terutama dengan menempatkan akuntabilitas sebagai unsur yang penting di dalamnya.

    Dalam pelaksanaan good governance, sejumlah jajaran birokrasi harus bertanggungjawab dan memberikan alasan hukum atas tindakan dan keputusan serta pengelolaan pelayanan publik. Untuk itu, yang diperlukan adalah alat untuk mencatat, menganalisis, meringkaskan, dan menginterpretasikan data-data yang akan dilaporkan.

    Di Indonesia epilog pemerintahan Orde Baru telah berakhir pada tanggal 21 Mei 1998 setelah berkuasa kurang lebih selama 30 tahun. Dalam kurun waktu tersebut, pola manajemen pemerintahannya tertutup dan otoritarian dengan pendekatan keamanan (security approach) yang diterapkan sangat ketat dan berkesinambungan, di mana pemerintahan yang bersih dan berwibawa atau penyelenggaraan negara yang baik (good governance) seringkali hanya menjadi jargon politik daripada diimplementasikan dalam kenyataan. Akhirnya, melahirkan isu aktual di bidang: Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme (KKN) yang menjadi salah satu penyebab utama jatuhnya pemerintah orde baru.
    Memasuki era reformasi Kabinet Abdurrahman Wahid yang dikenal Kabinet Reformasi Gus Dur, paska transisi Presiden Habibie dilanjut dengan Kabinet Megawati Soekarno Putri yang dikenal dengan Kabinet Gotong Royong sejak pertengahan tahun 1998, sangat disadari pentingnya membangun kembali manajemen pemerintahan melalui paradigma baru (new paradigm) menuju good governance, dengan tiga prinsip dasar yaitu: (1) transparansi, (2) partisipasi, dan (3) akuntabilitas.

       Memahami kondisi tersebut, idealnya pemerintahan negeri ini yang mendeklarasikan sebagai Kabinet Indonesia Bersatu yang dipandegani Presiden Susilo Bambang Yudhoyono yang diawali September 2004 yang lalu layak secara terus menerus meresponnya secara proporsional dengan usaha mereformasi infrastruktur dengan meminta akuntabilitas para anggota legislatif maupun eksekutif yang diduga tidak memiliki jiwa good government governance yang mana di dalamnya syarat dengan KKN. Oleh karena itu layak dilakukan reenginering suprasruktur pemerintahan dengan  memberdayakan masyarakat guna mewujudkan masyarakat madani (civil society), yang menghargai nilai-nilai universal, demokratisasi, dan hak asasi manusia (human rights)

 Makna Good Governance
Leksikon good governance muncul sebagai isu sertral di negara negara maju sejak awal tahun 80-an, yang didorong dengan adanya transisional atau perubahan negara-negara di Eropa Timur, dekade yang hilang, kemiskinan, timbul dan tenggelamnya demokrasi di Afrika, serta keajaiban ekonomi yang kontroversial di Asia Timur dan Tenggara.
           Menurut Bank Dunia (1992), good governance adalah sistem pemerintahan yang handal, pelayanan publik yang efisien, serta pemerintahan yang akuntabel terhadap publik. Jusuf Wanandi (1998), mengemukakan makna good governance adalah kekuasaan yang didasarkan pada peraturan perundang-undangan yang berlaku, segala kebijakan yang diambal secara transparan, dan dapat dipertanggung-jawabkan (akuntabel) kepada masyarakat.
Atribut good governance menurut pandangan masyarakat Eropa yang diterima baik di seluruh dunia, terdiri dari: (1) Menghargai hak asasi manusia (HAM), kebebasan pers, dan kebebasan mengemu kakan pendapat; (2) Akuntabilitas keuangan, ekonomi, dan politik yang baik; (3) Manajemen lingkungan ekonomi dan bisnis yang bersahabat dengan pasar; (4) Transparansi manajemen pemerintahan; (5) Pengambilan keputusan yang demokratis; (6)  Kebijakan ekonomi dan sosial yang baik.
     Berdasarkan atribut tersebut di atas menunjukkan bahwa, good governance mencakup aspek kehidupan yang luas, meliputi: hukum, politik, ekonomi, dan sosial, serta berhubungan erat dengan penyelenggaraan kekuasaan negara, baik eksekutif, legisiatif, maupun yudikatif. Pemakaian istilah good governance direkomendasikan oleh Bank Dunia sebagai opsi dari good government atau clean government yang terkesan hanya berkaitan dengan lembaga eksekutif saja.
           Sedangkan good governance berlaku terhadap keseluruhan lembaga negara dalam penyelenggaraan negara, di mana dalam membangunnya dimuali sejak: rekrutmen, pendidikan, penempatan, pelaksanaan, pembinaan dan pengawasannya, pembentukan budaya institusinya (institutional culture, keseimbangan antara hak dan kewajiban setiap penyelenggara negara (right and obligation), dan secara simultan diikuti dengan penegakan hukum (law enforcement) sebagai keharusan yang tak perlu diperdebatkan lagi. Sedangkan, dalam dunia bisnis, good governance, dikenal dengan istilah good corporate governance dengan prinsip yang kurang lebih sama.
           Dalam setiap penyelenggaraan good governance, harus berlandaskan pada tiga prinsip dasar yaitu: (1) Transparansi adalah  keterbukaan dalam manajemen pemerintahan, manajemer lingkungan, ekonomi, sosial dan politik; (2) Partisipasi dimana pengambilan keputusan yang demokratis, pengakuan HAM kebebasan pers, kebebasan mengemukakan pendapat, dan mengakomodasi aspirasi masyarakat (partisipasi); (3) Akuntabilitas adalah mempertang-gungjawabkan keberhasilan atau kegagalan ke pada pemberi amanah, sampai pemberi amanah atau yang mendelegasikan kewenangan puas terhadap kinerja pelaksanaan kegiatannya.
          Ketiga prinsip dasar tersebut, merupakan bagian tak terpisahkan dalam setiap penentuan kebijakan publik, implementasi, dan pertanggungjawabannya dalam bingkai good governance. Agar good governance menjadi kenyataan dan  sukses diperlukan komitmen dari semua pihak, pemerintah, dunia usaha, dan masyarakat. Good governance yang etektif menuntut adanya kesetaraan, interpretasi, serta etos kerja dan moral yang tinggi sebagai nilai dasar yang harus dipegang teguh oleh seluruh komponen yang terkait.                              
       Dengan demikian, good governance merupakan cita-cita ideal, di mana untuk mencapainya diperlukan masa transisi dan pelaksanaan secara bertahap (gradual), selain itu diperlukan komitmen yang kuat dari semua pihak yang terkait, dan tindakan nyata ke arah terselenggarnya good governance guna meraih peluang yang selalu terbuka.

Akuntansi dan Akuntabilitas
    Akuntansi adalah gabungan dari aktivitas mengenai analisis, pencatatan, peringkasan dan penginterpretasian transaksi keuangan. Jadi, akuntansi itu bertujuan untuk menyediakan informasi keuangan vang lengkap dan akurat dalam bentuk yang sesuai dan dalam waktu yang tepat (National Committee on Governmental Accounting, 1968). Sementara itu, penyusunan akuntabilitas yang benar sangat tergantung kepada informasi yang disediakan oleh akuntansi, hingga sistem akuntansi harus didesain sesuai dengan kebutuhan informasi dalam penyusunan akuntabilitas tersebut.                   
    Carino (1985) menjelaskan empat jenis akuntabilitas, yaitu: (1) Akuntabilitas tradisional yang memfokuskan diri kepada keteraturan transaksi anggaran serta ketaatan dan keterikatan kepada persyaratan hukum dan kebijaksanaan administratif. Akuntabilitas ini merupakan suatu tanggungjawab birokrasi yang telah diberi kewenangan untuk melaksanakan suatu fungsi khusus. Dalam hal ini akuntabilitas harus diberikan kepada atasannya dalam jajaran birokrasi; (2)  Akuntabilitas manajerial yang memperhatikan efisiensi dan ekonomi dalam penggunaan dana, harta kekayaan tak bergerak, tenaga kerja dan sumber daya lain milik negara; (3)  Akuntabilitas program yang fokus perhatiannya adalah kepada hasil operasi pemerintah. Fokus utama dari tipe akuntabilitas ini adalah kepala dari instansi sebagai manager program; (4) Akuntabilitas proses yang menekankan pada prosedur dan metode operasi dan memfokuskan diri kepada black box di dalam sistem yang mengubah masukan menjadi keluaran.
    Pada akhir-akhir ini, Amerika Serikat memasuki era baru akuntabilitas dalam program publik, karena keinginan para pembayar pajak akan perlunya perbaikan kinerja pemerintah dan adanya bukti-bukti bahwa program telah dilaksanakan. Untuk keperluan itu, maka sistim akuntabilitas kinerja kemudian disusun (Brinzius dan Compbell,1991).
    Dalam sistem akuntabilitas kinerja, dimuat kewajiban pemerintah untuk  mempertang-gungjawabkan tingkat pencapaian kinerja yang telah ditetapkan sebelumnya. Sistem ini menyediakan kerangka kerja untuk mengukur hasil jadi tidak hanya menyangkut proses atau beban kerja yang kemudian diinformasikan agar dapat digunakan secara efektif oleh pemimpin-pemimpin politik, pembuat kebi-jaksanaan, para manajer program, konsumen pelayanan, dan masyarakat untuk berbagai kebutuhan. Dalam sistem akuntabilitas kinerja, sistem anggaran memegang peranan penting. Akuntabilitas menyangkut juga adanya mekanisme yang menjamin bahwa baik politisi maupun pejabat bertanggungjawab atas tindakan-tindakan mereka dan penggunaan sumber daya publik dan kinerjanya (Minogue, 1987)
    Uraian di atas menunjukkan bahwa akuntansi diperlukan bagi penyusunan setiap jenis akuntabilitas, tentu saja dengan penyesuaian bentuk, isi dan waktu pelaporan.

Makna Akuntabilitas
    Makna atau pengertian akuntabilitas dilihat dari aspek manajemen pemerintah, sebagai berikut: (1)Akuntabilitas, menurut Tokyo Declaration of Guidelines on Public Accountability (1985), adalah kewajiban-kewajiban dari individu-individu atau penguasa yang dipercayakan untuk mengelola sumber-sumber daya publik serta yang berkaitan, guna menjawab hal-hal yang menyangkut pertanggungjawaban fiskal, manajerial, dan program atau kegiatan; (2)  Akuntabilitas adalah perwujudan kewajiban untuk mempertanggungjawabkan keberhasilan atau kegagalan atas pelaksanaan misi organisasi dalam mencapai tujuan-tujuan dan sasaran-sasaran yang telah ditetapkan, melalui suatu media pertanggungjawaban secara periodik (Tim Studi Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah-BPKP).
Kewajiban-kewajiban individu atau penguasa dimaksud, terutama berkaitan dengan aktivitas birokrasi dalam memberikan pelayanan sebagai kontra prestasi atas hak-haknya yang telah dipungut langsung maupun tidak langsung dari masyarakat. Hal ini, berarti pula menyangkut kelayakan atau ketidaklayakan keberhasilan atau kegagalan kinerja di bidang pelayanan publik yang merupakan aktivitas utama. Karena itu, perlu pertanggungjawaban melalui media yang disusun berdasarkan standar yang eksplisit, selanjutnya dikomunikasikan kepada pihak internal maupun eksternal (publik) secara periodik maupun insidental, sebagai keharusan hukum dan bukan semata-mata karena kesukarelaan.
Akuntabilitas (accountability) sebagai salah satu prasyarat dari penyelenggaraan negara yang baik, didasarkan pada konsep organisasi dalam manajemen, menyangkut: (1) Luas kewenangan dan rentang kendali  (spand of control) organisasi; (2)  Faktor-faktor yang dapat dikendalikan (controllable) dan tidak dapat dikendalikan (uncontrollable) pada level manajemen atau tingkat kekuasaan tertentu Rentang manajemen berjalan paralel dengan pertumbuhan organisasi, semakin bertambah besar organisasi dari suatu entitas dituntut pendelegasian wewenang yang lebih luas, atau perlunya pemisahan kekuasaan yang proporsional. Konsekuensinya, ada beberapa faktor yang dapat mempengaruhi pengambilan keputusan tertentu yang sebenarnya berlaku secara berjenjang atau berdasarkan pemisahan kekuasaan yang ada, artinya: (1)  Kontrolabel pada kekuasaan legislatif, tapi tidak kontrolabel bagi kekuasaan eksekutif. Contohnya, pembahasan dan persetujuan atas rancangan undang-undang adalah kontrolabel bagi pemegang kekuasaan legistatif (DPR). Sedangkan, pelaksanaan atas undang-undang yang telah disahkan tersebut adalah kontrolabel bagi kekuasaan eksekutif (Presiden); (2)  Kontrolabel pada tingkat keputusan manajer pucuk, tetapi tidak kontrolabel pada tingkatan manajer menengah. Contohnya, keputusan investasi atau ekpansi mesin pabrik adalah kewenangan Direksi perusahaan, sedangkan penentuan besarnya penyusutan tahunan atas mesin pabrik berada pada Manajer Produksi atau Keuangan. Karena itu, besarnya kapital inisial yang dikeluarkan untuk ekspansi, adalah kontrolabel bagi Direksi tapi tidak kontrolabel bagi Manajer Produksi, sedangkan besarnya biaya penyusu-tannya kontrolabel bagi Manajer Produksi, tapi tidak kontrolabel bagi Direksi perusahaan.
Dengan demikian, sesuatu yang dapat dikendalikan (controllable), harus dapat dipertanggungjawabkan (accountable) oleh manajer atau pejabat publik yang berwenang. Sebaliknya, yang tidak kontrolabel adalah tidak akuntabel. Dalam pelaksanaaan akuntabilitas, pejabat publik harus mengenal lingkungannya (environment) baik internal maupun eksternal, artinya dalam situasi bagaimana ia dioperasionalkan, karena akuntabilitas itu hanya dapat tumbuh dan berkembang dalam suasana demokratis, keterbukaan, dan aspirasi masyarakat diakomodasi dengan baik, sehingga di negara otokratis dan tertutup, akuntabilitas tidak akan bisa bersemi. Pemerintah harus menyadari pula bahwa aktivitas pelayanan masyarakat, adalah hal yang tidak bisa dipisahkan dari amanat dan interaksinya dengan publik sebagai keniscayaan yang harus dilakukan, dan mempertanggungjawabkan perkembangan seluruh hasil pelaksanaan kegiatannya melalui media yang sesuai dan dapat diterima oleh publik.

Tipe Akuntabilitas
Tipe atau jenis akuntabilitas, dapat dikatagorikan menjadi dua, yaitu akuntabilitas internal dan akuntabilitas eksternal.
a. Akuntabilitas Internal.
Berlaku bagi setiap tingkatan dalam organisasi internal penyelenggara negara termasuk pemerintah, dimana setiap pejabat atau petugas publik baik individu atau kelompok secara hirarki berkewajiban untuk mempertanggungjawabkan kepada atasan langsungnya secara build in mengenai perkembangan kinerja atau hasil pelaksanaan kegiatannya secara periodik maupun sewaktu-waktu bila dipandang perlu. Keharusan akuntabilitas internal pemerintah tersebut, telah dimanatkan dalam Instruksi Presiden Nomor 7 tahun 1999 tentang Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (AKIP), yang mengintsruksilan kepada: (1) Para Menteri; (2) Panglima TNI; (3) Gubemur Bank Indonesia; (4) Jaksa Agung; (5)  Kepala Kepolisian Rl; (6) Para Pimpinam Lembaga Pemerintah Non Departemen; (7)  Para Pimpinan Sekretariat Lembaga Tertinggi dan Tinggi Negara; (8) Para Gubemur; (9) Para Bupati/Walikota antara lain, untuk melaksanakan:(1) Akuntabilitas kinerja instansi pemerintah, sebagai wujud pertanggungjawabannya dalam mencapai misi dan tujuan organisasi; (2)  Setiap instansi pemerintah sampai  tingkat eselon II harus mempunyai Perencanaan Strategik tentang program-program utama yang akan dicapai selama 1 (satu) sampai dengan 5 (lima) tahunan; (3)Perencanaan strategik dimaksud, mencakup: (a) Uraian tentang: visi, misi, strategi, dan faktor-faktor kunci keberhasilan organisasi; (b) Uraian tentang tujuan, sasaran, dan aktivitas organisasi; (c) Uraian tentang cara mencapai tujuan dan sasaran tersebut; (4) Setiap akhir tahun, instansi pemerintah menyampaikan Laporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (LAKIP) kepada Presiden dan salinannya disampaikan kepada Kepala Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP); (5) Kepala  BPKP, mengevaluasi terhadap laporan akuntabi litas instansi pemerintah, dan melaporkan kepada Presiden melalui Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan salinannya disampaikan kepada Kepala Lembaga Administrasi Negara.
b. Akuntabillitas Eksternal.
Melekat pada setiap lembaga negara sebagai suatu organisasi untuk mempertanggungjawabkan semua amanat yangtelah diterima dan dilaksanakan ataupun perkembangannyauntuk dikomunikasikan kepada pihak skstemal dan lingkungannya (public or external ccountability and environment). Contoh keharusan akuntabilitas publik: (1)  Bank Indonesia, wajib menyampaikan informasi kepada publik secara terbuka melalui media masa setiap awal tahun anggaran (tahun kalender), yang memuat: Evaluasi terhadap pelaksanaan kebijakan moneter pada tahun sebelumnya dan rencana kebijakan moneter serta penetapan sasaran-sasaran moneter untuk tahun yang akan datang dengan mempertimbangkan sasaran laju inflasi serta perkembangan kondisi ekonomi dan keuangan Selain itu, Bank Indonesia, wajib mengumurnkan laporan keuangan tahunannya (annual report) kepada publik melalui media masa; (2)  MPR mengadakan sidang tahunan untuk mendengarkan dan membahas laporan Presiden dan Lembaga Tinggi Negara mengenai pelaksanaan ketetapan Majelis serta menetapkan putusan Majelis lainnya. Dalam pelaksanaannya, Lembaga-Lembaga Tinggi Negara: Presiden, DPR, MA, DPA, dan BPK, mempertanggungjawaban atas perkembangan pelaksanaan tugas dan fungsinya (progress report) dalam sidang MPR tahunan, yang diliput oleh media masa secara luas, merupakan bentuk pertanggungjawabkan atau akuntabilitas publik

Keberhasilan dan Kendala Akuntabilitas
Dalam penyelenggaraan akuntabilitas, sekurang-kurangnya ada sepuluh key point yang menentukan keberhasilan, dan lima belas kendala akuntabilitas, berturut-turut sebagai berikut:
a. Kepemimpinan
Kepemimpinan, yang memiliki kepekaan (sensitivitas) yang tinggi, responsif, akuntabel, dan terbuka baik terhadap bawahannya maupun dalam mencermati kompleksitas persoalan yang timbul dalam masyarakat, yang harus diselesaikan berdasarkan skala prioritasnya dengan tanpa mengabaikan integrasi persoalan secara keseluruhannya, merupakan kualifikasi spesifik, guna mendukung praktik akuntabilitas dari tingkat paling bawah sampai dengan hirarki tertinggi.
b. Debat Publik
Proses pengambilan keputusan kebijakan publik, yang akan diimplementasikan dalam penyelenggaraan negara yang berdampak sosial ekonomi luas, bisa lebih bermakna bila dinuansai dengan debat publik (public debate) dengan maksud memperoleh masukan berharga, karena seringkali tidak disadari adanya beberapa faktor yang terabaikan yang justru merupakan variabel penentu lainnya untuk memperjelas dan meyempurnakan kebijakan yang akan ditempuh. Debat publik, misalnya menghadirkan dua orang calon Ketua Mahkamah Agung unggulan, setelah sebelumnya lulus uji kepatutan dan kemampuannya (fit and proper test) oleh Dewan, dengan tujuan untuk mengetahui secara terbuka mengenai: integritas moral, visi dan misi, serta profesionalismenya, apabila terpilih dan ditunjuk sebagai Ketua MA, yang diliput oleh media masa secara luas terutama audio visual, adalah bentuk interaksi positif dan transparan dari figur yang akan mengemban amanat kekuasaan yudikatif, sekaligus sebagai pendidikan dan partisipasi masyarakat dalam bentuk social control serta masukan kepada lembaga dan pejabat publik yang berwenang untuk menetapkan keputusannya. Debat publik, mengenai rencana kenaikan harga Bahan Bakar Minyak (B3M), menyangkut: (1) alasan kenaikannya, (2) struktur biayanya, (3) jumlah subsidi yang menjadi beban anggaran negara, (4) siapa yang menikmati kebijakan pemberian subsidi, (5) kenaikan tarif dan lapisan masyarakat sebagai pemikul beban, serta faktor lainnya harus didiskusikan secara terbuka dengan alasan yang rasional, karena kebijakan tersebut berdampak sosial ekonomi yana sangat luas.
c. Koordinasi
Adagium yang menyatakan koordinasi adalah mudah diucapkan, tapi sulit untuk dilaksanakan adalah kenyataan empirik yang sering dijumpai dalam pelaksanaan kegiatan lintas sektoral, namun hal tersebut bukanlah hal yang tidak bisa ditiadakan, karena ada beberapa media yang secara efektif bisa dipakai sebagai sarana komunikasi misalnya: rapat, saluran telepon, dan media lainnya guna mengkoordinasikan berbagai kegiatan, asalkan berlandaskan pada tujuan kolektif, perspektif yang sama, serta transparan, bukan mengutamakan ego sektoral atau kepentingan pribadi maupun kelompok tertentu.
d.Otonomi
Dengan asas desentralisasi, perlu pemberian otonomi yang luas pada daerah sebagai manifestasi tingkat kedewasaan dan amanat untuk mengambil keputusan yang berorienta pada aspirasi masyarakat setempat (regional) guna melaksanakan kebijakan dengan caranya sendiri yang rasional.
e.Eksplisit dan Klaritas
Setiap kebijakan terutama kebijakan operasional, harus dinyatakan secara eksplisit dan jelas, yang menunjukkan indikator tertentu sebagai ukuran dalam menilai keberhasilan atau kegagalan suatu kinerja yang harus dipertanggungjawabkan
f. Legitimasi dan Akseptasi
Visi, misi, strategi, tujuan, sasaran, faktor kunci keberhasilan, definisi operasional, sifat, dan standar akuntabilitas, harus dikomunikasikan secara terbuka kepada seluruh lapisan masyarakat untuk memperoleh respon, legitimasi, dan akseptasi publik.
g. Negosiasi
Negosiasi tidak bermuatan negatif, melainkan suatu kompromi diantara beberapa pihak atas kepentingan yang berbeda untuk disepakati, misalnya konsensus tertentu bersifat regional atau berskala nasional. Dengan kata lain, mengkompromikan beberapa hal secara arbitrer dalam rangka mencapai tujuan kolektif.
h. Sosialisasi dan Publikasi
Perlu pilot project pelaksanaan akuntabilitas, selanjutnya disosialisasikan kepada lapisan masyarakat tertentu atau dipublikasikan secara luas, sehingga dapat ditampung reaksi dan ekspektasinya. Penerimaan masyarakat akan sesuatu yang baru dipengaruhi oleh pemahaman mereka, tanpa pemahaman yang komprehensif bisa menimbulkan pemahaman berlainan yang tidak menguntungkan.
i. Umpan Balik dan Evaluasi
Umpan balik (feedback) Informasi dari pengguna akuntabilitas secara terus menerus dibutuhkan sebagai dasar mengevaluasi dan memperbaiki sistem akuntabilitas.
j. Adaptasi dan Daur Ulang
Sistem akuntabilitas tidak statis, melainkan beradaptasi dengan lingkungan yang berubah, karena itu harus responsive terhadap perubahan yang terjadi di masyarakat dengan jalan mendaur ulang sistem akuntabilitas sesuai dengan tuntutan perubahannya.
Sedangkan, kendala (constrains) yang dihadapi dalam pelaksanaan akuntabilitas bisa timbul dari lingkungan internal maupun eksternalnya, sebagai berikut:
a. Kurang Kepedulian Sosial
Kondisi masyarakat dengan tingkat kepedulian sosial yang rendah, cenderung mentoleransi terjadinya: ketidakteraturan, ketidakakuntabelan, penyalahgunaan kewenangan, korupsi, kolusi dan nepotisme dengan berbagai nama dan bentuknya, yang pada gilirannya bisa menimbulkan stagnasi dalam penyelenggaraan negara maupun akuntabilitas.
b. Rendahnya Kesejahteraan Pegawai
Pegawai dengan standar gaji yang kurang cukup, berkecenderungan mencari penghasilan tambahan diluar penghasilan resmi, dan atau merekayasa pungutan liar dengan berbagai dalih dan bentuknya untuk memenuhi kebutuhan keluarga dan kepentingan lainnya. Usaha pemikiran itu dianggap normal-normal saja sekalipun harus mengorbankan waktu atau memperpanjang liku-liku birokrasi yang menimbulkan biaya ekonomi tinggi (hight costs economy), yang tidak sejalan dengan kepentingan pelayanan masyarakat dan akuntabilitas publik.
c. Degradasi Moral
Degradasi moral sebagai akibat sikap hidup materialisme dan konsumerisme membuat pegawai mengelak dari akuntabilitas (lack of accountability). Sulit membedakan nilai-nilai normatif: baik dan buruk, boleh dan tidak boleh, batasan kewajiban dan hak-haknya menjadi kabur, bisa dipastikan mendorong pegawai mencari penghasilan dengan cara-cara yang tidak terpuji, yang mengorbankan hak-hak dan kepentingan orang lain.
d. Mengabaikan Kepentingan Publik
Dengan adanya penurunan nilai-nilai moral, manusia cenderung melanggar peraturan dan bertindak menurut caranya sendiri serta berlomba-lomba mencari keuntungan pribadi dengan mengabaikan kepentingan nasional yang lebih besar. Akibat lebih lanjut, terabaikannya hak-hak publik berkaitan dengan implementasi kebijakan pemerintah dalam perspektif akuntabilitas.
e. Faktor Budaya
Budaya nepotime yang mendahulukan kerabat pejabat publik,  adalah  budaya yang tidak mendukung  akuntabilitas. Kultur demikian, karena dampak negatif hasil pembangunan ekonomi berorientasi kapitalistik liberalisme yang menisbikan akumulasi kekayaan dan lemahnya penegakan hukum. Meskipun, telah berkecukupan masih saja berambisi memperoleh sebagian besar dari porsi pembangunan secara kolutif, sehingga bisa menambah kesenjangan sosial ekonomi yang terjadi dalam masyarakat dan terabaikannya akuntabilitas
f. Monopoli Pemerintah
Dalam kondisi ekonomi, dimana sumber ekonomi dikuasai sepenuhnya oleh pemerintah (goverment monopoly) dan kebijakan publik terakumulasi serta menjadi beban pemerintah maka pengelolaan big government sejak perencanaan, pelaksanaan, dan evaluasi serta pemantauan jalannya birokrasi sulit untuk dilakukan. Birokrasi yang terlalu besar dan berliku-liku mengurangi akses pelaksanaan akuntabititas. Dengan perkataan lain, masyarakat tidak diikut sertakan dalam pengambilan keputusan kebijakan publik, melainkan hanya menjadi penggembira saja.
g. Defisiensi Sistem Akuntansi
Tidak tertibnya sistem akuntansi, sulit memperoleh informasi akurat dan tepat waktu yang dapat dipakai sebagai dasar pengambilan keputusan kebijakan publik guna penerapan akuntabilitas secara penuh.
h. Komitmen Lemah dan Apatis
Sikap apatis pegawai sebagai akibat dari kebijakan internal, membuat acuh terhadap kepentingan akuntabilitas. Kondisi ini, juga disebabkan oleh atasan yang seharusnya memberikan teladan justru banyak melakukan penyimpangan prosedur, yang menambah kesulitan dalam penyusunan pertanggungjawabannya.
i. Rahasia Birokrasi
Manajemen pemerintahan yang otoriter memperlakukan semua informasi sebagai rahasia birokrasi. Karena itu, kontrol ketat terhadap pemberitaan media masa menjadi keharusan mutlak. Akibatnya, kontrol sosial dan pesan korektif atas, praktik-praktik penyelenggaraan negara dan akuntabilitasnya tidak bisa dengan leluasa dikomunikasikan.
j. Beda Perspektif, dan Saluran Institusional
Ketatnya rahasia birokrasi, sulit dilakukan review terhadap program-program pembangunan pemerintah, sasaran apa yang ditargertkan dan bagaimana cara mencapainya, serta siapakah yang harus mempertanggungjawabkannya tidak mudah ditemukan data, sehingga menimbulkan rekaan-rekaan sosial dan perbedaan pandangan, dan tidak adanya penyaluran aspirasi yang efektif melalui institusi yang ada, sehingga sulit menilai keberhasilan atau kegagalan suatu kinerja dengan tolok ukur yang eksplisit dan rasional.
k. Kualitas Pejabat Publik
Kualitas pejabat publik (quality of public officer), merupakan salah satu kualifikasi dalam akuntabilitas. Terjadinya lack of accountability dan sudut SDM dapat dijelaskan dari dua hal. Pertama, meningkatnya program pembangunan pemerintah memerlukan jumlah pegawai yang seimbang, namun tersedianya jumlah pegawai atau pejabat publik dengan kualifikasi teknis maupun manajerial yang kompeten ternyata tidak cukup. Hal tersebut, sebagai akibat kurang tersedianya fasilitas pendidikan dan pelatihan (Diklat) yang kompeten, terintergrasi, dan berkesinambungan. Kedua, fasilitas peralatan yang tersedia kurang menunjang efisiensi produksi
l. Teknologi yang Usang
Pemanfaatan perangkat pemrosesan data yang telah usang dan belum digunakan teknologi informasi yang sophisticated untuk mendukung terselenggaranya akuntabilitas, merupakan kendala dalam efisiensi proses maupun penyajian informasi yang akurat, dapat dipercaya, dan tepat waktu, guna dipakai sebagai dasar pengambilan keputusan-keputusan di bidang kebijakan publik
m. Warisan Kolonial
Bagi negara-negara yang pernah dijajah selama puluhan atau ratusan tahun, ada warisan koloniai berupa hambatan psikologis enggan mengernukan pendapat dan kritik terha dap kebijakan pemerintah yang terbawa sejak masa penjajahan. Kebiasaan tersebut, sulit dihilangkan sama sekali, kecuali secara bertahap melalui proses pendidikan. Akibatnya, kontrol sosial masyarakat lemah, yang bisa berdampak negatif bagi terselenggaranya akuntabilitas.
n. Lemahnya Hukum Berkaitan dengan Akuntabilitas
Asas "parduga tak bersalah" harus dipegang teguh sebelum seseorang dinyatakan bersalah atau tidak bersalah berda sarkan keputusan pengadilan yang mengikat. Padahal, proses pembuktian suatu perkara tidaklah mudah, memakan waktu, biaya, dan tenaga, di samping itu tidak tertutup kemungkinan adanya lubang-lubang hukum (loopeholes) yang sering dipakai sebagai media untuk menghindar (avoid) dari pertanggungjawaban (akuntabilitas). Jadi bukan materi kesalahan atau pelanggaran yang harus dibuktikan, melainkan faktor lemahnya atau masih kosongnya ketentuan hukum yang berlaku sebagai penghambat pelaksanaan akuntabilitas.
o. Ketidakstabilan Politik
Ketidakstabilan politik yang sering terjadi dalam suatu negara, misalnya disebabkan seringnya terjadi pergantian Kepala Negara, bisa berimplikasi pada ketidakstabilan ekonomi, sosial, dan keamanan. Dalam kondisi yang demikian, tingkat ketidakpastian (uncertainty) dan kerumitan masalah serta kekhawatiran atas situasi dan kondisi dalam penyelenggaraan negara sulit dideteksi kemana arahnya, sehingga keberadaan akuntabilitas bisa terabaikan.

Komisi Perilaku
Dalam rangka mewujudkan penyelenggaraan negara yang baik, dan disadari pula bahwa praktik korupsi, kolusi, dan nepotisme tidak  hanya bisa dilakukan antar Penyelenggara Negara, melainkan juga antara Penyelenggara Negara dengan pihak lain yang dapat merusak sendi-sendi kehidupan bernegaia dan bermasyarakat. Untuk kepentingan itu telah diupayakan meletakkan landasan hukum guna merealisasikan komitmen dimaksud yaitu:(1) Ketetapan MPR Nomor: XI/MPR/1998 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas dari korupsi, kolusi, dan Nepotisme: (2)  Undang-Undang No. 28 tahun-1999 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme. Salah satu amanat dari Undang-Undang tersebut, adalah Presiden selaku Kepala Negara harus dan telah membentuk : (1) Komisi Pemeriksa Kekayaan Penyelenggara Negara (KPKPN). Selain itu, agar peran serta masyarakat dibidang pengawasan menjadi efektif, maka Presiden selaku Eksekutif, membentuk (2) Komisi Ombudsman Nasional. Kedua komisi tersebut, adalah sebagai pengawas prilaku (behavioral control) dengan fungsi yang berlainan, dengan maksud mengawasi setiap tindakannya atau proses tindakan para Penyelenggara Negara dalam melaksanakan tugasnya, berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku maka, komisi dibawah ini sebagai pengawalnya.
1. Komisi Pemeriksa
Eksistensi Komisi Pemeriksa Kekayaan Penyelenggara Negara (KPKPN) tercantum dalam pasal 10 Undang-Undang Nomor 28 tahun 1999 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme, yang telah diundangkan pada tanggal 19 Mei 1999: (a) Korupsi, adalah tindak pidana sebagaimana dimaksud dalam ketentuan peraturan perundang-undangan yang mengatur tindak pidana korupsi (lihat uraian pada bab 7); (b)  Kolusi, adalah pemufakatan atau kerja sama secara melawan hukum antar penyelenggara negara atau antara penyelenggara dengan pihak lain yang merugikan orang lain, masyarakat, dan atau negara; (c)  Nepotisme, adalah setiap perbuatan Penyelenggara Negara secara melawan hukum yang menguntungkan kepentingan keluarganya, dan atau  kroninya, diatas kepentingan masyarakat, bangsa, dan negara. Komisi Pemeriksa, adalah Lembaga Independen yang bertanggung jawab langsung kepada presiden selaku Kepala Negara. Keanggotaan Komisi Pemeriksa, berasal dari unsur Pemerintah dan masyarakat, dengan susunan terdiri dari:(1) Seorang Ketua merangkap Anggota (2) 4 (empat) orang Wakil Ketua merangkap Anggota (3)  Sekurang-kurangnya 20 (dua puluh) orang anggota yang terbagi dalam 4 (empat) Sub Komisi: Sub Komisi Eksekutif, Sub Komisi Legislatif, Sub Komisi Yudikatif, Sub Komisi BUMN/BUMD,  Komisi Pemeriksa, berkedudukan di lbukota Jakarta, dapat membentuk Komisi Pemeriksa di daerah, yang ditetapkan dengan Keputusan Presiden setelah mendapat pertimbangan dari Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Komisi Pemeriksa, berfungsi oreventif yaitu mencegah praktik korupsi, kolusi, dan nepotisme dalam penyelenggaraan negara.
Untuk melaksanakan fungsi tersebut, Komisi Pemeriksa mempunyai tugas dan wewenang sebagai berikut: (1)  Melakukan pemantauan dan klarifikasi atas harta kekayaan Penyelenggara Negara; (2)  Meneliti laporan atau pengaduan masyarakat, lembaga swada daya masyarakat (LSM), atau instansi pemerintah tentang dugaan adanya korupsi, kolusi, dan nepotisme oleh para Penyelenggara Negara;(3) Melakukan penyelidikan atas inisiatif sendiri mengenai harta kekayaan Penyelenggara Negara berdasarkan petunjuk adanya korupsi, kolusi, dan nepotisme terhadap penyelenggara negara yang bersangkutan; (4)  Mencari dan memperoleh bukti-bukti, menghadirkan saksi-saksi untuk penyelidikan terhadap Penyelenggara Negara yang diduga melakukan korupsi, kolusi, dan nepotisme. Atau meminta dokumen-dokumen dari pihak-pihak yang terkait dengan penyelidikan harta kekayaan penyelenggara negara yang bersangkutan; (5)  Jika dianggap perlu, selain meminta bukti kepemilikan sebagian atau seluruh harta kekayaan Penyelenggara Negara yang diduga diperoleh dari korupsi, kolusi, dan nepotisme selama menjabat sebagai Penyelenggara Negara, juga meminta pejabat yang berwenang membuktikan dugaan tersebut sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Obyek pemeriksaannya, adalah seluruh kekayaan yang dimiliki oleh para penyelenggara negara. Karena itu, setiap Penyelenggara Negara diwajibkan melaporkan dan mengumurnkan harta kekayaannya dan bersedia dilakukan pemeriksaan oleh Komisi Pemeriksa terhadap kekayaannya berdasarkan ketentuan  peraturan perundang-undangan yang berlaku dan petunjuk pelaksanaan yang terkait. Laporan hasil pemeriksaannya, oleh Komisi Pemeriksa disampaikan kepada:(1)  Presiden, Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). dan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK); (2)  Khusus  hasil  pemeriksaan  atas  kekayaan  Penyelenggara Negara yang dilakukan oleh Sub Komisi Yudikatif, juga disampaikan kepada Mahkamah Agung (MA) (3) Apabila dalam hasil pemeriksaan ditertukan petunjuk adanya korupsi, kolusi, dan nepotisme, maka hasil pemeriksaan tersebut disampaikan kepada Instansi yang berwenang, yaitu Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), Kejaksaan Agung, dan Kepolisian, sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku untuk ditindaklanjuti.
2. Komisi Ombudsman Nasional
Pemberdayaan masyarakat melalui peran sertanya dalam kehidupan penyelenggaraan negara yang jujur, bersih, transparan, bebas dari korupsi, kolusi, dan nepotisme, serta perlunya perlindungan hak-hak masyarakat, maka untuk pertama kalinya dibentuk Komisi Ombudsman Nasional dengan Keputusan Presiden Nomor: 44 tahun 2000, sambil menyiapkan Rancangan Undang-Undang dan pengesahannya yang mengatur lembaga Ombudsman. Komisi Ombusdman, adalah Lembaga Pengawasan Masyarakat mandiri dan bersifat nasional, yang berwenang melakukan: (1) klarifikasi,  serta  (2)  monitoring dan pemeriksaan atas laporan masyarakat mengenai penyelenggaraan negara, khususnya mengenai proses pelaksanaan oleh aparatur pemerintah termasuk lembaga peradilan terutama daiam memberikan pelayanan kepada masyarakat (public service) dengan tujuan: (1)  Membantu menciptakan dan atau mengem-bangkan kondisi yang kondusif daiam melaksanakan pemberantasan korupsi, kolusi, dan nepotisme melalui peran serta masyarakat; (2) Meningkatkan  perlingdungan  hak-hak masyarakat,  agar memperoleh pelayanan umum, keadilan, dan kesejahteraan secara lebih baik.
Untuk mencapai tujuan dimaksud, komisi mempunyai tugas sebagai berikut: (1)  Menyebarluaskan pemahaman mengenai lembaga Ombudsman; (2) Melakukan koordinasi dan atau kerjasama dengan Instansi Pemerintah, Perpuruan Tinggi, Lembaga Swadaya Masyarakat, Para Ahli, Praktisi, Organisasi Profesi dan lain-lain; (3) Melakukan langkah-langkah .untuk menindaklanjuti laporan atau informasi mengenai terjadinya penyimpangan oleh Penyelenggara negara daiam melaksanakan tugasnya maupun dalam memberikan pelayanan ombudsman Nasional.
Ombudsman Nasional dipimpin oleh seorang Ketua dan dibantu oleh seorang Wakil Ketua, serta Anggota sebanyak-banyaknya 9 (sembilan) orang yang terdiri dari tokoh-tokoh yang memiliki kemampuan untuk melaksanakan tugas pokok Ombudsman dalam rangka mencapai tujuannya. Dengan alat kelengkapan organisasinya, terdiri atas: (1)  Rapat Paripuma; (2) Sub Komisi;(3) Sekretariat; (4)  Tim Asistensi dan Staf Administrasi Rapat Paripuma, adalah pemegang kekuasaan tertinggi, yang terdiri dari seluruh anggota Ombudsman Nasional Pelaksanaan kegiatan Ombudsman Nasional sehari-hari dilakukan oleh Sub Komisi, terdiri dari: (1) Sub Komisi Klarifikasi, Monitoring, dan Pemeriksaan; (2) Sub Komisi Penyuluhan dan pendidikan; (3)  Sub Komisi Pencegahan (4) Sub Komisi Khusus Sub Komisi dipimpin oleh seorang ketua yang ditentukan berdasarkan keputusan Rapat Paripuma Ketua Ombudsman Nasional, Sujata (2000) menjelaskan: Ombudsman bukan merupakan institusi pemerintah, dan bukan pula lembaga penegak hukum. Mandat yang dimiliki mewakili masyarakat, independensinya terletak pada statusnya yang bukan sebagai penyelenggara negara maupun penyelenggara pemerintahan.
Ombudsman Nasional bukanlah Penyidik atau Penyelidik, dan dengan demikian ia bukanlah aparat yang bertugas mengungkap kasus perkara. Apabila terjadi pembunuhan, penipuan, pencurian,  penganiayaan, pelecehan seksual, ataupun korupsi, bukanlah menjadi kewajiban Ombudsman untuk menanganinya. Porsi itu ada ditangan Polisi atau Jaksa. Apabila, pengadilan mengadili suatu perkara dengan keputusan : menghukum atau membebaskan seseorang atau memenangkan pihak yang satu serta mengalahkan pihak lain, bukan menjadi tugas Ombudsman untuk memberi penilaian, karena hal tersebut merupakan kewajiban Hakim. Kewenangan teknis fungsional tetap melekat pada institusi penegak hukum dimaksud. Namun, apabila dalam pelaksanaan fungsi kewenangan tersebut petugas yang bersangkutan melakukan periyimpangan, tidak  menjalankan kewajibannya, lalai, main pukul, dan menunjukkan kecenderungan memihak, maka masyarakat melalui Ombudsman pasti akan masuk untuk melakukan pengawasan. Jadi, yang diawasi bukanlah output dari aparatur penyelenggara negara, tetapi proses yang dilakukan olehnya.
Lembaga Ombudsman, lahir pertama kali di Swedia pada tahun 1809, yang diikuti oleh negeri Belanda, Australia, dan Seladia Baru, serta negara-negara lain di dunia. Menurut brosur yang dipublikasikan oleh organisasi Ombudsman internasional yaitu International Ombudsman Institute didirikan pada tahun 1978 yang berkedudukan di Kanada, dikernukakan : "The word "Ombudsman" is of Swedish origin and mean "Representative".  Many other names are used to represent the Ombudsman ". Kata Ombudsman berasal dari Swedia yang berarti  "Perwakilan".  Narnun,  beberapa  negara  menggunakan  sebutan lain sebagai pengganti istilah Ombudsman. Misalnya: Defensof del Pueblo (Spanyol, Argentina, dan Peru), Mediateur de la Repubique (Perancis, Gabon, Mauritania, dan Senegal), Public Protector (Afrika selatan), Difensor Civico(ltalia), Wafaqi Mohtasib (Pakistan), Lok Ayukta (India), Parliamentary Commissioner for Administration (Inggris dan Srilangka), Public Complaints Commission (Nigeria). Berdasarkan data tahun 1998 lebih dari 90 negara di dunia telah memiliki wacana Ombudsman. Dengan demikian, lembaga ini makin lama menjadi suatu kebutuhan dalam upaya untuk lebih memberi perlindungan kepada masyarakat (Sujata, ibid).
Komisi Ombudsman di Swedia, mempunyai tugas dan wewenang menilai proses perilaku para pejabat publik atau Penyelenggara Negara berdasarkan pengaduan masyarakat dan atau dari hasil pemantauan langsung terhadap praktik penyelenggaraan negara yang dinilai kurang atau tidak mencerminkan rasa keadilan, maupun yang diduga ada penyimpangan, ketidakteraturan (irregularities),  dan  atau  penyalahgunaan  kewenangan  (abuse  of power) terutama di bidang pelayanan umum yang dilakukan oleh para pejabat publik baik secara individu maupun kelompok.
Dalam perjalanannya, Komisi tersebut cukup berhasil di Swedia, satu dan lain hal karena didukung oleh faktor-faktor  penentu, yaitu: (1)  Kemauan politik (political will) Pemerintah; (2)  Komitmen  yang  kuat dari  pemerintah,  dunia  usaha,  dan masyarakat sebagai satu kesatuan; (3)  Penyuluhan atau sosialisasi yang intensif mengenai keberadaan Komisi kepada public; (4) Penegakan hukum (law inforcement) tanpa diskriminasi; (5)  Tingkat kesejahteraan birokrasi dan masyarakat pada umumnya, atau pendapatan per kapita penduduknya cukup tinggi; (6)  Kultur sosial yang mendukung reduksi ketidakpastian merupakan alasan penentu lainnya.
Memperhatikan variabel-variabel penentu tersebut, maka masih terbuka peluang untuk merealisasikan penyelenggaraan negara yang baik di Indonesia. Hal tersebut, setidaknya didukung oleh adanya kemauan yang kurang lebih sama dengan faktor-faktor penentu di Swedia, ditambah dengan pengalaman sejarah selama 39 tahun yang telah menyadarkan kita untuk tidak mengulangi sejarah yang sama yaitu kondisi pelayanan masyarakat yang jauh dari rasa keadilan serta ketidakpastian, dan ketidaktransparanan serta sarat dengan muatan KKN sebagai akibat dari sistem pemerintahan otoriter yang mengabaikan pelayanan publik, yang pada akhirnya harus dibayar dengan beban social cost yang sangat mahal.
Namun demikian, kita harus tolos dari masa transisi yang sangat berat di awal era reformasi ini, menuju masyarakat madani yang demokratis dan tumbuh dari bawah, sebagai pra kondisi penciptaan suasana yang kondusif kearah good governace.




BIBLIOGRAFI

Brinzius, A Jack and Michael D. Compbell, 1991:Getting Result
Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), Tim Studi Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah, Leaflet Paket Hasil Studi : (1) Perwujudan Pemerintahan yang Baik, (2) Perencanaan Stratrgis, (3) Akuntabilitas, (4) Pengukuran Kinerja, dan (5) Laporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintas, BPKP, Jakarta, 1999
Carino V Sedwina, 1985, Administrative Accuntability: A Review of the Evolution, Meaning and Operationalisation of a Key Concept in Public Administration, Manila Commision of Audit, Philipines.
Jusuf Wanandi, Good Governance dan Kaitannya dengan Stabilitas Dalam Negeri dan Kawasan: Agenda Masa Depan, Analisis CSIS, Jakarta, Juli-September 1998.
Minogue, 1987: The Principles and Practice of Good Governance.
National Committe on Governmental Accounting, 1968: Governmental Accounting, Auditing and financial Reporting, Third Printing 1969.
Posible Solution. Dalam: Julio Foundez (Editor), Good Government and Law, Macmilan Press, London, 1997.
Tim Asistensi Lembaga Administrasi Negara, Akuntabilitas dan Good Governance, Suatu Pengantar,LAN, Jakarta, 1999.
Tokyo Declaration of Guidelines on Public Accountable, 1995.






















PERILAKU OPORTUNISTIK LEGISLATIF DALAM PENGANGGARAN DAERAH
Bukti Empiris atas Aplikasi Agency Theory di Sektor Publik

Oleh: Kariyoto *)

A. LATAR BELAKANG
Kebijakan otonomi daerah di Indonesia telah mernbawa perubahan yang sangat mendasar terhadap hubungan Pemerintah Daerah (eksekutif) dengan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) atau legislatif, dimana legislatif memilih dan memberhentikan kepala daerah. Hal ini menunjukkan bahwa di antara legislatif dan eksekutif terjadi hubungan keagenan (Halim, 2002; Halim & Abdullah, 2006). Perubahan ini juga berimplikasi pada kian besarnya peran legislatif dalam pembuatan kebijakan publik, termasuk penganggaran daerah.
Secara faktual di Indonesia saat ini banyak mantan dan anggota legislatif yang divonis bersalah oleh pengadilan karena menyalahgunakan APBD. Kemungkinan hal ini terkait dengan peran legislatif yang sangat besar dalam penganggaran, terutama pada tahap perencanaan atau perumusan kebijakan anggaran dan pengesahan anggaran. Dugaan adanya misalokasi dalam anggaran karena politisi memiliki kepentingan pribadi dalam penganggaran dinyatakan oleh Keefer & Khemani (2003), Mauro (1998a, 1998b), dan Tanzi & Davoodi (2002).

Kondisi powerful yang dimiliki legislatif menyebabkan tekanan kepada eksekutif menjadi semakin besar. Posisi eksekutif yang "lebih rendah" dari legislatif membuat eksekutif sulit menolak "rekomendasi" legislatif dalarn pengalokasian sumberdaya yang memberikan keuntungan kepada legislatif, sehingga menyebabkan outcome anggaran dalam bentuk pelayanan publik mengalami distorsi dan merugikan publik. Dengan demikian, meskipun penganggaran merupakan bagian dari sistem informasi yang dapat digunakan untuk mengurangi oportunisme agen (Eisenhardt, 1989), kenyataannya dalam proses-pengalokasian sumberdaya selalu muncul konflik kepentingan di antara actors (Jackson, 1982). Untuk menjelaskan fenomena self-interest dalam penganggaran publik tersebut, teori keagenan dapat dipakai sebagai landasan teoretis (Christensen, 1992; Johnson, 1994; Smith & Bertozzi, 1998).

Alokasi. sumberdaya dalam anggaran mengalami distorsi ketika politisi berperilaku korup. Perilaku korup ini terkait dengan peluang untuk mendapatkan keuntungan pribadi pada proyek-proyek yang akan dibiayai dengan anggaran, yakni pengalokasian akan lebih banyak untuk proyek-proyek yang mudah dikorupsi (Mauro, 1998a; 1998b) dan memberikan keuntungan politis bagi politisi (Keefer & Khemani, 2003). Artinya, korupsi dan rent-seeking activities di pemerintahan berpengaruh terhadap jumlah dan komposisi pengeluaran pemerintah. Menurut Garamfalvi (1997), korupsi dapat terjadi pada semua level dalam penganggaran, sejak perencanaan sampai pada pembayaran dana-dana publik. Korupsi secara politis (political corruption) terjadi pada face penyusunan anggaran di saat mana keputusan politik sangat dominan, dengan cara mengalihkan alokasii sumberdaya publik. Sementara korupsi yang terjadi dalam pelaksanaan anggaran disebut korupsi administratif (administrative corruption) karma keputusan administrasi lebih dominan. Pada akhirnya korupsi politik akan menyebabkan korupsi administratif.

Dalam perkembangannya kemudian, posisi legislatif yang kuat berdasarkan UU 22/1999 mengalami perubahan setelah UU tersebut diganti dengan UU 32/2004. Salah satu perubahan terpenting adalah dalam hal pemilihan kepala daerah, yang dipilih langsung oleh rakyat tanpa melalui perantaraan legislatif, sehingga pemberhentian kepala daerah juga bukan kewenangan dari legislatif. Selairl itu, PP 110/2000 yang mengatur kedudukan keuangan DPRD, yang mengandung kemungkinan bias interpretasi atas anggaran DPRD, diganti dengan PP 24/2004. Perubahan ini diharapkan mengurangi perilaku oportunistik legislatif dengan memanfaatkan discretionary power yang dimilikinya (Halim & Abdullah, 2006).
Berdasarkan pemahaman di atas, motivasi yang melandasi penelitian ini adalah: pertama, belum ada penjelasan ilmiah dan empiris dalam perspektif akuntansi dan penganggaran publik yang menjelaskan bagaimana penyalahgunaan power dilakukan oleh legislatif terjadi dalam proses pengalokasian sumberdaya di anggaran.
Kedua, studi mengenai peran legislatif dalam penganggaran di Indonesia dengan menggunakan perspektif keagenan belum dilakukan karena pendekatan anggaran yang digunakan sebelumnya tidak memungkinkan menggali lebih jauh perilaku oportunistik legislatif.
Ketiga, fakta bahwa anggaran tidak berpengaruh terhadap outcome (Ablo & Reinikka, 1998) karena adanya alokasi anggaran yang terdistorsi oleh politisi yang korup (Mauro, 1998a; 1998b) dan kepentingan politis (Keefer & Khemani, 2003, 2004). Untuk itu dipandang perlu penjelasan lebih mendalam tentang perilaku oportunistik legislatif dalarn penganggaran publik.

B. PENGANGGARAN PUBLIK DAN POLITIK ANGGARAN
Lebih dari enam puluh tahun lalu, V.0. Key sudah mengisyaratkan bahwa penganggaran memiliki satu masalah paling mendasar, yakni keterbatasan sumber daya. Key (1940) mengajukan pertanyaan berikut: "on what basis shall it be decided to allocate x dollars to activity A instead of activity B? " Keterbatasan sumberdaya yang dimiliki menyebabkan proses pembuatan keputusan pengalokasian menjadi sangat dinamis, terlebih lagi dalam kondisi di mana terdapat banyak pihak dengan kepentingan dan preferensi yang berbeda (Rubin, 1993).
Penganggaran atau proses penyusunan anggaran publik memiliki karakteristik berbeda dengan penganggaran dalam bisnis. Menurut Lee & Johnson (1998) karakteristik tersebut mencakup: (1) ketersediaan sumberday; (2) motif laba; (3) barang publik; (4) eksternalitas; (5) penentuan harga pelayanan publik, dan (6) perbedaan lain seperti intervensi pemerintah terhadap perekonomian melalui anggaran, kepemilikan atas organisasi, dan tingkat kesulitan dalam proses pembuatan keputusan. .

Anggaran merupakan alat utama pemerintah untuk melaksanakan semua kewajiban, janji, dan kebijakannya ke dalam rencana-rencana konkrit dan terintegrasi dalam hal tindakan apa yang akan diambil, hasil apa yang akan dicapai, pada biaya berapa dan siapa yang akan membayar biaya-biaya tersebut (Dobell & Ulrich, 2002). Sementara Freeman & Shoulders (2003:94) menyatakan bahwa anggaran yang ditetapkan dapat dipandang sebagai suatu kontrak kinerja antara legislatif dan eksekutif. Menurut Rubin (1993:4), penganggaran publik adalah pencerminan dari kekuatan relatif dari berbagai budget actors yang memiliki kepentingan atau preferensi berbeda terhadap outcomes anggaran. Adanya keterbatasan dana yang dimiliki oleh pemerintah menjadi alasan mengapa penganggaran menjadi mekanisme terpenting untuk pengalokasian sumberdaya. Bagi Hagen et al. (1996), penganggaran di sektor publik merupakan suatu bargaining process antara eksekutif dan legislatif.

Penganggaran setidaknya mempunyai tiga tahapan, yakni: (1) perumusan proposal anggaran; (2) pengesahan proposal anggaran, dan (3) pengimplementasian anggaran yang telah ditetapkan seabagi produk hukum (Samuels, 2000).
Sedangkan menurut Von Hagen (2002) penganggaran terbagi ke dalam empat tahapan, yaitu executive planning, legislative approval, executive implementation, dan ex post accountability. Pada kedua tahapan pertama terjadi interaksi antara eksekutif dan legislatif dan politik anggaran paling mendominasi, sementara pada (dua) tahap terakhir hanya melibatkan birokrasi sebagai agent.

1. Proses Penyusunan Anggaran di Indonesia
Penerapan autonomi daerah di Indonesia , tak terlepas dari perubahan paradigma dalam pengelolaan dan penganggaran daerah. Penganggaran kinerja (performance budgeting) merupakan konsep dalam penganggaran yang menjelaskan keterkaitan antara pengalokasian sumberdaya dengan pencapaian hasil yang dapat diukur. Penganggaran berbasis kinerja mulai diterapkan di Indonesia berdasarkan PP 105/2000 dan Kepmendagri 29/2002 pada tahun anggaran 2003 atau 2004. Anggaran kinerja mendorong partisipasi dari stakeholders sehingga tujuan pencapaian hasil sesuai dengan kebutuhan publik. Legislatif diberi keseinpatan untuk berperan aktif dalam penyusunan dan penetapan anggaran sebagai produk hukum.   
Proses penyusunan anggaran dalam penganggaran kinerja dimulai dari satuan kerja-satuan kerja yang ada di Pemda, melalui dokumen usulan anggaran yang disebut Rencana Anggaran Satuan Kerja (RASK). RASK kemudian diteliti oleh tim anggaran eksekutif untuk dinilai kelayakannya (berdasarkan urgensi dan ketersediaan dana) diakomodasi dalam RAPBD yang akan disampaikan kepada legislatif. RAPBD kemudian dipelajari oleh panitia anggaran legislatif dan direspon oleh semua komisi dan fraksi dalam pembahasan anggaran.

Dalam pembahasan anggaran, eksekutif dan legislatif' membuat kesepakatan¬kesepakatan yang dicapai melalui bargaining (dengan acuan AKU dan SP) sebelum anggaran ditetapkan sebagai suatu peraturan daerah. Anggaran yang telah ditetapkan menjadi dasar bagi eksekutif untuk melaksanakan aktivitasnya dalam pemberian pelayanan publik dan acuan bagi legislatif untuk melaksanakan fungsi pengawasan dan penilaian kinerja eksekutif dalam hal pertanggungjawaban kepala daerah.

2. Hubungan Keagenan dalam Penganggaran Sektor Publik
Teori keagenan yang menjelaskan hubungan prinsipal dan agen berakar pada teori ekonomi, teori keputusan, sosiologi, dan teori organisasi. Teori keagenan menganalisis susunan kontraktual di antara dua atau lebih individu, kelompok, atau organisasi. Salah satu pihak (principal) membuat suatu kontrak, baik secara implisit maupun eksplisit, dengan pihak lain (agent) dengan harapan bahwa agen akan bertindak/melakukan pekerjaan seperti yang diinginkan oleh prinsipal. Lupia & McCubbins (2000) menyatakan: delegation occurs when one person or group, a principal, select another person or group, an agent, to act on the principal's behalf.
Menurut Ross (1973) contoh-contoh hubungan keagenan sangat universal.

Para teoretisi berpegang pada proposisi bahwa: agents behave opportunistically toward principals. 'Carr & Brower (2000) menegaskan bahwa "opportunism implies that whenever cooperation among people requires one party (principal) to delegate responsibility to another (agency), losses due to to agent self-interest can be expected to result. " Sementara Elgie & Jones (2000) menyatakan adanya principal drift, yakni ketika prinsipal tidak mematuhi kesepakatan pendelegasian yang telah dibuat.
Hubungan prinsipal-agen terjadi whenever one individual's actions have an effect on another individual atau whenever one individual depends on the action of another (Gilardi, 2001). Stiglitz (1999) menyatakan bahwa masalah keagenan terjadi pada semua organisasi, baik publik maupun privat. Menurut Lane (2003), "...the modern democratic state is based on a set of' principal-agent relationships in the public sector." Menurut Bergman & Lane (1990), principal-agent framework merupakan pendekatan yang menjanjikan untuk menganalisis komitmen kebijakan publik karena pembuatan dan pengimplementasiannya melibatkan persoalan kontraktual yang berkaitan dengan asimetri informasi, moral hazard, bounded rationality, and adverse selection. Menurut Andvig et al. (2001) principal-agent model sangat berguna dalam menjelaskan masalah insentif dalam institusi publik, karena dua hal: (1) terdapat beberapa prinsipal dengan masing-masing tujuan dan kepentingan yang tidak koheren dan (2) prinsipal bisa berlaku korup dan tidak bertindak sesuai kepentingan masyarakat, tetapi mengejar kepentingannya sendiri.

Teori keagenan berfokus pada persoalan asimetri informasi: agent mempunyai informasi lebih banyak tentang kinerja aktual, motivasi, dan tujuannya yang sesungguhnya, yang berpotensi menciptakan moral hazard dan adverse selection. Prinsipal sendiri harus mengeluarkan biaya (costs) untuk memonitor kinerja agents dan menentukan struktur insentif dan monitoring yang efisien (Petrie, 2002). Adanya asimetri Tinformasi di antara eksekutif-legislatif dan legislatif-pemilih menyebabkan terbukanya ruang bagi terjadinya perilaku oportunistik dalam prosespenyusunan anggaran, yang justru lebih besar daripada di dunia bisnis yang memiliki automatic checks berupa persaingan (Kasper & Streit, 1999).

Menurut Moe (1984) dan Strom (2000), hubungan keagenan dalam penganggaran publik adalah antara:  (1) pemilih-legislatur; (2) legislatur-pemerintah; (3) menteri keuangan-pengguna anggaran;  (4) perdana menteri-birokrat, dan (5) pejabat-pemberi pelayanan.
Hal yang sama dikemukakan juga oleh Gilardi (2001), yang melihat hubungan keagenan sebagai hubungan pendelegasian (chains of delegation).
Studi tentang penganggaran publik dengan menggunakan konsep keagenan belum banyak dilakukan dan sering diperdebatkan. Smith & Bertozzi (1998) menyatakan bahwa:
"Because implicit and explicit contractual relationship pervade the entire budget making process, principal-agent theory can make a major contribution toward developing more inclusive and accurate models of most stages of public budgeting... The application of principal-agent models by practitioners offers a more powerful analytic tool , for both preparing and implementing public
budget. "

3. Hubungan Keagenan Antara Eksekutif dan Legislatif
Dalam hubungan keagenan antara eksekutif dan legislatif, eksekutif adalah agen dan legislatif adalah prinsipal (Halim & Abdullah, 2006; Fozzard, 2001; Moe,
1984; Strom, 2000). Lupia & McCubbins (1994) menyatakan bahwa:
the legislator's problem can be characterized as one of a broad class of phenomena known as agency problems... In the legislative policy-making setting, a legislature as a whole acts as principal that delegates to an expert agent (such as the government or a congressional committee) the task of proposing alternatives to an existing policy. The principal-agent interaction in which we are interested begins after the agent makes a proposal and ends when the principal-the full legislature either accepts the proposal or rejects it in favor of the existing policy. "

Johnson (1994:5) menyebut hubungan eksekutif/birokrasi dengan legislatif/kongres dengan nama self-interest model. Legislators ingin dipilih kembali, birokrat ingin memaksimumkan anggarannya, dan konstituen ingin memaksimumkan utilitasnya. Agar terpilih kembali, legislators mencari program dan projects yang membuatnya popular di mata konstituen. Birokrat mengusulkan program-program baru karena ingin agency-nya berkembang dan konstituen percaya mereka menerima benefits dari pemerintah. Karena semua pihak dapat "bertemu" dalam action yang sama, maka konsensus di antara legislators dan birokrat merupakan keniscayaan, bukan pengecualian.
Sebagai prinsipal, legislatif dapat juga berperilaku moral hazard atau dalam merealisasikan self-interestnya (Elgie & Jones, 2001). Menurut Colombatto (2001), adanya discretionary power akan menimbulkan pelanggraran atas kontrak keagenan, dan karenanya dapat diprediksi bahwa semakin besar discretionary, power yang dimiliki legislatif semakin besar pula kecenderungan mereka mengutamakan kepentingan pribadinya.

4. Hubungan Keagenan Antara Legislatif dan Publik (Voters)
Groehendijk (1997) menyatakan bahwa without doubt, the relationship between voters and politicians in a representative democracy can be considered to be a principal-agent relationship. Legislatif (politisi) adalah agen dan publik (pemilih) adalah prinsipal (Fozzard, 2001; Moe, 1984). Lupia & McCubbins (2000) dan Andvig et al. (2001) menyatakan bahwa citizens atau voters adalah prinsipal bagi perlemen. Mitchell (2000) lebih tegas menyatakan bahwa voters adalah the ultimate principals.

Von Hagen (2002) berpendapat bahwa hubungan keagenan antara voters¬legislatif pada dasarnya menunjukkan bagaimana voters memilih politisi untuk membuat kebijakan publik bagi mereka dan mereka memberikan dana dengan membayar pajak. Dengan demikian, politisi diharapkan mewakili kepentingan prinsipalnya ketika legislatif terlibat dalam pengalokasian anggaran. Pada kenyataannya, legislatif tidak selalu- memiliki preferensi yang sama dengan publik (Groehendijk, 1997). Oleh karena itu, Lupia & McCubbins (2000) mengingatkan bahwa pendelegasian memiliki konsekuensi terjadinya abdication, yakni agents are unconstrained by how their actions affect their principals. Persoalan abdication menjadi semakin nyata ketika tidal: ada institusi formal yang berfungsi mengawasi kinerja legislatif.

Menurut Von Hagen (2002), sesungguhnya voters berkeinginan menghilangkan peluang oportunisme legislatif melalui suatu aturan yang menentukan apa harus mereka lakukan pada kondisi tertentu. Namun, membuat aturan untuk sesuatu yang tidak jelas dan tingginya kompleksitas situasi yang dihadapi menyebabkan kontrak yang sempurna sulit dibuat. Karenanya hubungan keagenan voters-politisi dapat dipandang sebagai incomplete contract (Seabright, 1996).


5. Peran Legislatif dalam Penganggaran
Selama dua dekade terakhir peran legislatur dalam pernbuatan kebijakan publik dan penganggaran semakin meningkat (Schick, 2001). Dengan menggunakan tudi kasus pada empat agency, Johnson (1994) menemuka bahwa birokrasi merespon tekanan yang diberikan oleh legislatur dalam proses pembuatan kebijakan dan anggaran. Hyde & Shafritz (1978:324) menyatakan bahwa penganggaran adalah sebuah proses legislatif. Apapun yang dibuat eksekutif dalam proses anggaran, pada akhirnya tergantung pada legislatif karena legislatif mempunyai kekuasaan untuk mengesahkan atau menolak usulan anggaran yang diajukan eksekutif.
Dobell & Ulrich (2002) menyatakan bahwa peran penting legislatif adalah mewakili kepentingan masyarakat, pemberdayaan pemerintah, dan mengawasi kinerja pemerintah. Ketiga peran ini menempatkan legislatur berkemampuan memberikan pengaruh signifikan terhadap kebijakan pernerintah. Sementara menurut Havens (1996), tidak ada keharusan bagi legislatif untuk mempunyai preferensi yang sama dengan pemerintah atas kebijakan, termasuk anggaran.
Samuels (2000) menyebutkan ada dua kemungkinan perubahan yang dapat dilakukan oleh legislatif terhadap usulan anggaran yang diajukan oleh eksekutif, yaitu: pertama, merubah jumlah anggaran dan kedua, merubah distribusi belanja/pengeluaran dalam anggaran. Mengikuti urutan legislative power yang umum berlaku, beberapa kemungkinan yang bisa terjadi adalah:
(1) The legislature cannot increase spending or the deficit, but can decrease spending or raise revenue;
2) The legislature requires Presidential approval before .final passage to increase spending:
(3) The legislature cannot increase the deficit, but can increase spending Jf increases revenue; and
(4) The legislature can increase or decrease spending or revenue without restriction.
      (Samuels, 2000).
Di Indonesia, penyusunan usulan anggaran atau rancangan APBD oleh eksekutif didasarkan pada arah dan kebijakan umum (AKU) dan strategi dan prioritas (SP) yang diturunkan dari rencana strategis daerah (Renstrada). AKU dan SP dinyatakan dalam sebuah nota kesepakatan antara eksekutif dan legislatif. Pada tahap formulasi relatif tidak terjadi konflik antara eksekutif dan legislatif, sementara pada tahap berikutnya, yakni ketika rancangan anggaran diusulkan menjadi anggaran yang ditetapkan biasanya harus melalui perdebatan dan negosiasi di antara kedua belah pihak.

Dalam penganggaran di beberapa daerah di Indonesia terjadi konflik antara legislatif dengan pemerintah. Sebagai contoh dalam hal (l) penyusunan APBD, terutama pada pos anggaran belanja untuk DPRD, (2) kedudukan keuangan DPRD terhadap PAD, (3) kedudukan protokoler anggota DPRD beserta fasilitas-¬fasilitasnya, dan (4) pembahasan laporan pertanggungjawaban tahunan kepala daerah (Yudoyono, 2003:39). Abdullah (2004) menemukan bahwa DPRD mempunyai preferensi berbeda dengan eksekutif atas jumlah anggaran untuk pendidikan, kesehatan dan pekerjaan umum. Anggaran belanja bidang pekerjaan umum diusulkan lebih tinggi, sementara belanja pendidikan dan kesehatan lebih rendah.

6. Oportunisme Legislatif dalam Penganggaran
Teori prinsipal-agen menjelaskan bahwa pihak-pihak yang terlibat dalam proses penyusunan anggaran memiliki kecenderungan untuk memaksimalkan utilitasnya melalui pengalokasian sumberdaya dalam anggaran yang ditetapkan (Magner & Johnson, 1995). Eksekutif atau agency yang menjadi pengusul anggaran dan juga pelaksana atau pengguna dari anggaran tersebut berupaya untuk memaksimalkan jumlah anggaran (Smith & Bertozzi, 1998). Di sisi lain, publik memilih politisi untuk membuat keputusan tentang penggunaan sumberdaya bagi mereka di pemerintahan sehingga belanja publik sesungguhnya adalah cerita tentang beberapa politisi yang menghabiskan uang orang lain (Von Hagen, 2002).

Politisi dapat memanfaatkan posisinya untuk memperoleh rents. Manipulasi politis atas kebijakan publik menyebabkan pengalokasian sumberdaya dalam anggaran tidak efektif dan efisien. Politisi sebagai agen publik berlaku shirking karena adanya asimetri informasi dan konflik kepentingan dengan konstituennya. Menurut Garamfalvi (1997), politisi menggunakan pengaruh dan kekuasaan untuk menentukan alokasi sumberdaya, yang akan memberikan keuntungan pribadi kepada politisi. Martinez-Vasquez et al. (2004) menyatakan bahwa:
"Political corruption arises when politicians or senior-level bureaucrats are able to capture the state apparatus ,for their own private benefit or .for the benefit of those close to them. Political corruption does not regularly involve the direct execution of openly illegal or fraudulent activities, but rather the use of political power to influence the resource allocation process or the regulatory ,framework so that private gains are obtained as a result of public power under the veil of "legal" means. "

Teori ekonomi dan common sense menunjukkan bahwa jenis jenis belanja pemerintah membuka peluang untuk lucrative opportunities (Mauro, 1998a). Isu-isu penting dalam pengalokasian sumberdaya ke dalam belanja publik adalah (1) rent¬seeking behavior (Krueger, 1974) dan (2) pemilihan barang atau pelayanan untuk program-program yang sulit untuk dimonitor orang lain (Mauro, 1998a: 1998b). Misalnya, belanja untuk barang-barang khusus dan berteknologi tinggi merupakan contoh belanja yang mudah dikorupsi karena tidak banyak atau tidak ada orang yang memahami barang tersebut (Shleifer & Vishny, 1993).
Martinez-Vazquez et al. (2004) memberikan argumen tentang motivasi/insentif dan peluang korupsi dalam sisi belanja anggaran pemerintah. Insentif korupsi adalah kurangnya standar etika dan moral, kemungkinan terdeteksi yang rendah, pengawasan dan sanksi yang lemah, atau ketidakcukupan gaji dan insentif lainnya. Mereka menyatakan bahwa seorang politisi yang berpengaruh cenderung mendukung proyek tertentu bukan karena prioritas atas k.egiatan tersebut, tetapi karena suap yang akan diperoleh atau keuntungan untuk dirinya sendiri.
Sektor pendidikan dan kesehatan merupakan dua sektor pelayanan publik paling penting dipenuhi oleh pemerintah (Ablo & Reinikka, 1998) sehingga alokasi anggaran untuk kedua sektor ini relatif besar dibanding sektor lain. Mardiasmo (2002) menyatakan bahwa pendidikan dan kesehatan merupakan bentuk pelayanan publik yang paling mendasar dan karenanya menjadi fokus utama pembelaan legislatif di pemerintahan. Namun, belanja untuk pendidikan dan kesehatan bukanlah area yang dapat memberikan peluang untuk korupsi sehingga anggaran pendidikan; kesehatan, dan sosial akan diperkecil (Gupta et al., 2002; Mauro, 1998a; Schiavo-Campo, 1999).

Fcyzioglu et al. (1998) menemukan bahwa ketika bantuan luar negeri ditujukan untuk peningkatan kualitas pendidikan, pemerintah akan menggeser alokasi dana yang sebelumnya sudah disiapkan untuk sektor pendidikan ke sektor lain. Namun, ketika bantuan tersebut ditujukan untuk mendukung investasi publik, pemerintah tetap mempertahankan alokasi dana yang telah disiapkan untuk investasi tersebut.
Hasil penelitian Tanzi & Davoodi (2002) memberi bukti tentang perilaku oportunistik politisi dalam pembuatan keputusan investasi publik. Karena capital spending is highly descretionary, para politisi membuat keputusan-keputusan terkait dengan: (1) besaran anggaran investasi publik, (2) komposisi anggaran investasi publik tersebut,  (3) pemilihan proyek-proyek khusus dan lokasinya, dan (4) besaran rancangan setiap proyek investasi publik. Keputusan tersebut terkait dengan pemberian kontrak kepada pihak luar, yang dapat menghasilkan aliran rente berupa commissions.

Oleh karena itu, korupsi sangat berpengaruh terhadap keputusan alokasi anggaran untuk capital projects (Tanzi & Davoodi, 2002). Akibatnya korupsi akan meningkatkan jumlah, besaran dan kompleksitas proyek, sehingga menyebabkan (1) pembesaran rasio investasi publik terhadap GDP, (2) penurunan produktifitas investasi publik tersebut, (3) pengurangan alokasi untuk belanja pelayanan publik lainnya, seperti operasi dan pemeliharaan, pendidikan, dan kesehatan, dan (4) penurunan dalam pertumbuhan ekonomi.
`Representasi politik yang tidak layak dan institusi yang lemah mengakibatkan banyak peluang untuk melakukan political corruption. Menurut Camarer (1997) tindakan korup tidak demokratis. Beberapa faktor institusional dapat memberi peluang bagi terjadinya political corruption ini, yakni: (1) adanya discretionary systems dalam pembuatan keputusan dan kurangnya mekanisme perencanaan pa.rtisipatif; (2) ketidaklengkapan dalam formulasi anggaran; dan (3) ketiadaan regulasi mengenai rent-seeking (Martinez-Vasquez et al., 2004).

Kecenderungan misalokasi dalam pengeluaran pemerintah merupakan bagian dari pertarungan politik di antara politisi, yang tidak pernah menguntungkan kaum miskin. Ketika keputusan pengalokasian dibuat, motivasi terhadap preferensi pengeluaran terkait dengan moral hazard legislatif. Preferensi legislatif adalah pada proyek infrastruktur karena lebih mudah digunakan sebagai bentuk pemenuhan atas janji kepada voters-nya (Keefer & Khemani,.2003).

Sektor pendidikan dan kesehatan merupakan kebutuhan dasar rakyat yang semestinya diberikan oleh pemerintah dan sangat berpengaruh terhadap pertumbuhan ekonomi (Davoodi et al., 2003; Gupta et al., 2002), sehingga keberpihakan legislatif kepada sektor ini merupakan keniscayaan. Penjelasan teoretis atas ketidakberpihakan legislatif pada sektor-sektor tersebut dapat dilihat dari konsep hubungan keagenan karena anggota parlemen memiliki kecenderungan menciptakan rente (rent creation).9 Mauro (1998a, 1998b) dan Tanzi & Davoodi (2002) menemukan bahwa anggaran untuk investasi publik lebih disukai karena dapat memberikan komisi lebih besar daripada belanja untuk pelayanan sosial, pendidikan, dan kesehatan. Preferensi legislatif mengarah pada alokasi belanja yang dapat memberikan rente lebih besar. Artinya, kecenderungan legislatif untuk lebih prefer pada alokasi belanja modal merupakan realisasi dari self-interest mereka.

Perubahan posisi legislatif yang menjadi powerful'° menyebabkan legislatif memiliki power untuk merubah usulan anggaran yang diajukan eksekutif. Legislatif yang memiliki hak untuk meminta pertanggungjawaban dan mengadakan penyelidikan terhadap eksekutif menjadi sangat berwibawa dalam proses anggaran. Artinya, legislatif sebagai agen dari publik berpeluang melakukan moral hazard (Von Hagen, 2002). Ini penyalahgunaan discretionary power dengan melanggar kesepakatan (agreement) yang telah dibuat (Colombatto, 2001).12

Stiglitz (1999) menyatakan bahwa sumber dana mempengaruhi kehati-hatian seorang agent dalam membuat kebijakan penggunaannya. Dalam hubungan antarpemerintah, perilaku ini disebut flypaper effect (Moisio, 2002), yakni adanya perbedaan respons belanja atas sumber pendapatan atau penerimaan pemerintah. Dalam konteks peran legislatif dalam penganggaran, adanya motif self-interest akan mempengaruhi pengalokasian dana di dalam anggaran.

*) Karyoto Public Relation State University of Malang dan sedang studi  S3 PPS Unibraw


DAFTAR PUSTAKA

Abdullah, Syukriy. 2004. Perilaku oportunistik legislatif dalam penganggaran daerah: Pendekatan principal-agent theory. Makalah disajikan pada Seminar Antarbangsa di Universitas Bengkulu, Bengkulu, 4-5 Oktober 2004.
Able, Emmanuel & Ritva Reinikka. 1998. Do budget really matter? Evidence from public spending on education and health care in Uganda. World Bank, Policy Research Paper 1926.
Allard, Richard J. 1995. The measurability of budget related rent-seeking. Public Choice 85: 389-394.
Andvig, Jens Chr., Odd-Helge Fjeldstad, Inge Amundsen, Tone Sissener & Tina Soreide. 2001. Corruption: A review of contemporary research. Chr. Michelsen Institute Development Studies and Human Rights Report R 2001: 7. Web: http//www.cmi.no.
Camarer, L. 1997. Poverty and corruption in South Africa: Government corruption in poverty alleviation programs.
Can, Jered B. & Ralph S. Brewer. 2000. Principled opportunism: Evidence from the organizational middle. Public Administration Quarterly (Spring): 109-138.
Christensen, Jorgen Gronnegard. 1992. Hierarchical and contractual approaches to budgetary reform. Journal of Theoretical Politics 4(1): 67-9 1.
Colombatto, Enrico. 2001. Discretionary power, rent-seeking and corruption. University di Torino & ICER, working paper.
Davoodi, Hamid R., Erwin R. Tiongson, & Sawitree S. Asawanuchit. 2003. How useful are benefit incidence analyses of public education and health spending? IMF Working Paper WP/03/227.
Deller, Steven, Craig Maher, & Victor Lledo. 2002. Wisconsin local government, state shared revenues and the illusive flypaper effect. University of Wisconsin-Madison, working paper.
Devarajan, Shantayanan, Vinaya Swaroop, & Heng-fu Zou. 1996. The composition of public expenditure and economic growth..lournal of Monetary Economics 37: 313¬344.
Dobell, Peter & Martin Ulrich. 2002. Parliament's performance in the budget process: A case study. Policy Matters 3(2): 1-24.
Eisenhardt, Kathleen M. 1989. Agency theory: An assessment and review. Academy qf Management Review 14(1): 57-74.
Elgie, Robert & Erik Jones. 2000. Agents, Principals and the Study of Institutions: Constructing a Principal-Centered Account of Delegation. Working documents in the Study of European Governance Number: 5. Center for the Study of European Governance (CSEG).
Feyzioglu, Tarhan, Vinaya Swaroop, & Min Zhu. 1998. A panel data analysis of the fungibility of foreign aid. World Bank Economic Review 12(1): 29-58.
Fozzard, Adrian. 2001. The basic budgeting problem: Approaches to resource allocation in the public sector and their implications for pro-poor budgeting. Center for Aid and Public Expenditure, Overseas Development Institute (ODI). Working paper 147.
Freeman, Robert J. & Craig D. Shoulders. 2003. Governmental and Nonprofit Accounting¬Theory and Practice. Seventh edition. Upper Saddle River, NJ: Prentice Hall.
Garamfalvi, L. 1997. Corruption in the public expenditures management process. Paper presented at 8 International Anti-Corruption Conference, Lima, Peru, 7-11 September. Gilardi, Fabrizio. 2001.]
Principal-agent models go to Europe: Independent regulatory agencies as ultimate step of delegation. Paper presented at the ECPR General Conference. Canterbury (UK). 6-8 September 2001.